时代周报记者 谢洋 发自广州
政府综合财务报告制度的改革正在稳步推进之中。
5月21日，据财政部消息，《关于开展2018年度政府财务报告编制试点工作的通知》（下称“通知”）于近日发布，《通知》指出，试点地区财政部门要加强政府股权投资管理，建立相关管理台账，详细记录股权资产增减变动情况；要按照地方政府债务管理的有关规定，做好债务管理工作。
在此前基础上，2018年政府财务报告编制试点范围扩充为40个中央部门，试点地区增加至全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市。
其中，36个试点地区县级以上财务部门应在组织编制政府部门财务报告的基础上，编制本级政府2018年度政府综合财务报告；山西、黑龙江、上海、浙江、重庆、广东等12个省份及计划单列市的县级以上财政部门，还要合并本级政府及所辖下级政府的政府财务报告，编制形成地方政府综合财务报告。
中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军在接受时代周报记者采访时表示，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，是作为十八届三中全会提出的深化体制改革目标中的组成部分，“改革的核心就是要在财权和事权等方面，处理好中央与地方、市场与政府的关系。在政府财权方面，首先是要摸清政府家底，明确地方的财力，综合财务报告的编制试点就是为此做的前期准备工作”。
推进权责发生制改革
建立权责发生制的政府综合财务报告制度的正式提出始于十八届三中全会。
按照《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号）的要求，2014—2015年将组建政府会计准则委员会、修订发布财政总预算会计制度、开展政府资产负债清查核实工作等；2016—2017年将制定发布政府会计相关具体准则及应用指南、开展政府财务报告编制试点、研究建立政府综合财务报告分析指标体系；2018—2020年将制定发布政府会计相关具体准则及应用指南，基本建成具有中国特色的政府会计准则体系、全面开展政府财务报告编制工作等。
从广度上看，2017年的试点范围包括了20个中央部门及20个地区，而2018年扩展至40个中央部门与全国36个省份及计划单列市地方政府；从深度上看，此次《通知》特别要求12个省份及计划单列市的县级以上财政部门要合并本级政府及所辖下级政府的政府财务报告，编制形成地方政府综合财务报告。
按照会计学的定义，收付实现制是按实际收付情况来确定成本，权责发生制则是按照事件发生的时间确定成本归属。简而言之，前者更多反映出收支流量信息，而后者在前者基础上还能更好地提供资产负债等存量信息。
“目前，我国企业的会计核算基本采用权责发生制，而政府现行的还是收付实现制为主。”中山大学岭南学院财政税务系主任林江向时代周报记者解释，“通过建立政府综合财务报告制度，能方便摸清政府家底，评估债务风险，为财政决策提供更准确的信息。”
但在改革的推进过程亦存在困难。原财政部财政科学研究所所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康在接受时代周报记者采访时指出，基于权责发生制的政府综合财务报告可以更好地反映政府资产负债情况，这是总体的改革方向，“但也不是全盘否定收付实现制，关于两者如何更好地结合，以及具体到政府资产和负债的界定等细节，目前仍在进一步的探索之中”。
摸清政府家底是关键
2018年3月，财政部修订印发了《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》，其中的政府资产负债表编制则是多年改革中的焦点。
多位专家在接受时代周报记者采访时表示，如何清晰地反映出国企的资产和负债、如何界定政府公共建设中支出责任，以及土地、林木、矿产等自然资源的估价等，都是编制过程中面临的困难。
去年年底，中国社科院对外发布《中国国家资产负债表2018》，报告指出，2000—2016年间，政府负债从2万亿元上升至27万亿元，政府资产从11万亿元上升至146万亿元。但报告同时指出，未直接计入的各类隐性债务包括地方政府大量的隐性债务（按不同口径估算，在30万亿—50万亿之间）；以及机关事业单位养老保险中政府所应承担的隐性债务（估算约为25万亿元）。
上海财经大学教授郑春荣曾在接受时代周报记者采访时指出，目前市县级政府隐性债务风险更为突出：“我国有地级市300个左右，县级政府2000多个，仅仅依靠财政部及各地的专员办，很难有效进行监管。”
今年两会前后，财政部长刘昆曾强调：“个别地方政府存在在法定限额外，通过融资平台公司违法违规或变相举借债务，就是所谓的政府的隐性债务，我们采取严格措施，不允许发生新的‘隐性债务’，同时要求稳妥化解存量债务。”
今年4月份，财政部在《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》中指出，各地方政府应当合理把握债券发行节奏，切实加快债券发行进度，2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行，争取在9月底前完成全年新增债券发行。
在积极的财政政策加力提效、地方债治理“开前门，堵后门”的思路下，通过编制政府综合财务报告摸清政府家底，亦成为稳妥化解存量债务的关键。
“编制资产负债表，建立政府综合财务报告制度是想把能摸清楚的家底先计算出来。”赵锡军指出，“对于隐性债务部分，总体改革核心还是要求明确政府与市场各自发挥的作用、中央与地方之间的权责关系、政府的支出责任等，最终建立起财力与事权相匹配的财政体系。”