证券时报记者 易永英
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，推出地方政府专项债券发行和管理的新规。其中提到“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，拓宽了以往专项债只能做配套资金的用途范围，引发市场关注。据多家券商研究机构及该领域专家测算，新政或撬动上万亿债务性资金。
开大开好“前门”
支撑大规模基建投资
财政部、国家发改委、人民银行、审计署、银保监会、证监会等六部委有关负责人10日就《通知》答记者问时指出，“防范化解地方政府债务风险必须用改革的办法解决发展中的矛盾和问题，坚持疏堵并重，把‘开大前门’和‘严堵后门’协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。”
而允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金是新规的一大亮点。
“实际上从去年7月政策转向以来，基建投资回升的力度并不大，新项目投资进展较慢，主要是两方面的原因：一是在对地方政府债务终身追责的压力下，地方政府主动作为的动力不足；二是过往政策不允许债务资金作为资本金，地方政府在缺钱的状态下，缺乏资本金而无法启动项目。”联讯证券分析师刘萍认为，新政策出台将利于地方政府加杠杆盘活存量专项债。
中国财政学会投融资专委会副主任委员张依群也认为，允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金是此次地方政府专项债券发行和融资政策的重大调整和创新，意味着在未来中国重大项目投资中的财政政策与货币政策联系将变得更加紧密，形成合力共同支撑中国大规模的基建项目投资。
民生证券研究院分析师李锋认为，下半年仍有1.29万亿新增空间，专项债或成为基建发力重要因素。截至5月底，2019年新增专项债共发行8603亿元，其中收费公路专项债发行216亿元，除收费公路专项债外直接与基建相关的新增专项债1350亿元，其余为棚改、土储等债种。若放开专项债资本金限制，下半年发行专项债或能拉动超1万亿元基建投资。
广发证券分析师周君芝则认为，允许部分专项债发行融资补充项目资金本，可以提高基建投资效率，尤其是项目规模大、融资需求高的重大项目。资本金到位以后其他债务融资可以紧接着被撬动，项目运转效率提高。
将带动万亿元投资增量
具体这一政策的调整，会带来多大影响？据该领域专家及多家券商研究机构的研报测算显示，或撬动上万亿债务性资金。
张依群告诉记者，由于专项债券作为重大项目资本金具有项目建设运营周期、项目实际收益水平测定、债券发行年限、项目实施进度等诸多限定条件，并受地方经济发展状况、地方财力承受能力等综合因素限制，其撬动规模会相应减少，但保守估计也将会带动3万亿元以上的投资增量，为支持国家重大公益性项目建设和国家重大区域发展战略实施提供了有力的资金保障，形成投资消费的联动效应，增强中国经济抵御外部风险能力、实现在合理区间运行。
刘萍认为，根据《政府工作报告》要求，今年将较大幅度增加地方政府专项债券规模，拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，同比增加8000亿元，重点支持重大在建项目建设和补短板。专项债投向以棚改、土地储备为主，和基建相关的较少，2018年新增专项债中投向收费公路和轨道交通的占比只有7.1%。假定稳增长压力下，今年投向基建相关领域的比例提高至10%~15%，则可用于资本金的专项债约2100亿~3200亿元，按照资本金比例20%计算，可拉动基建投资约1.05万亿~1.6万亿，按照项目建设周期3年计算，平均每年带动的增量投资约0.35万亿~0.53万亿，按照2018年广义基建投资17.6万亿计算，理论上可拉动基建投资增速2~3个百分点。
“今年专项债中可用于基建部分资金约2000亿至4000亿左右。考虑专项债中基建占比适中、基建内重大项目占比符合现实，项目资本金拉动杠杆低于饱和值，整体基建的额外拉动或在3~5个百分点左右，对GDP增速额外拉动在0.2~0.4个百分点左右。”华创证券分析师张瑜表示，从数据拉动上看，单靠专项债基建部分可以用作资本金这一项政策调整，并不能带来基建投资成大体量反弹，更多的是保证优质重大项目的顺利实施，同时对基建投资形成一定的支撑，但并非重新鼓励地方政府肆意加杠杆，政策定力仍存，隐性债务终身追责的高压线仍在。
应把专项债券项目
使用风险作为防控重点
“同时也必须清醒地看到，虽然重大公益性项目是国家重大发展战略的体现，具有资金需求大、运营周期长、收益稳定性高、风险防控能力强等特点，但允许专项债券作为重大公益性项目资本金势必会增大项目的建设运营风险和债券本身的还本付息的压力，其风险增加是不言而喻且不可回避的。”张依群告诉记者。
张依群表示，因此，在放宽专项债券用作项目资本金限制的同时，应把专项债券项目使用风险作为防控重点。一是坚持“一一对应”原则将专项债券作为资本金落到政府投资项目实体，形成真实项目资产对项目债务风险的有效支撑，将风险控制在项目自身范围之内。二是坚持“债务疏堵结合、杠杆增减适度”原则，大开前门、严堵后门，严禁将专项债券作为融资平台、基金公司的资金补充和资本金来源，坚决制止用杠杆加杠杆来扩大风险传递，防止因专项债务引发系统性债务风险。三是坚持“项目收益与融资平衡”原则，建立债券支持项目融资标准，制定和严格审查项目资本金条件，明确“谁举债、谁还债、谁负责”的项目主体责任，实行债券项目跟踪管理、评估问效，确保项目实际收益能够覆盖债券和市场化融资成本。四是坚持“正向激励和责任追查”原则，实行免责和问责相区分，建立政府举债终身问责、倒查追责制度，严禁项目单位以任何方式扩大隐形债务规模增加风险。
相关部门负责人表示，《通知》已从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保落实偿债责任、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化跟踪评估监督等五个方面，构建风险防控体系，在用改革的办法“开大前门”的同时，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。
尤其是从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金应当同时具备三项条件：第一，应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；第二，涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；第三，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。