法制日报 制图
● 行业协会商会与行政机关脱钩，是我国深化社会主义市场经济体制改革的重要内容，因为经济体制改革的目标是要让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。在这个总目标下，行业协会商会与政府的关系处理，正是其中重要一环
● 脱钩过程中的难点主要体现在两个方面:一是行业协会商会相关人员的身份问题，脱钩后相关人员不再具有政府身份，待遇及其他福利保障可能会受影响；二是来自于资金方面的困难，政府不再向行业协会商会输送运营资金，行业协会商会就要转而向企业收费，而收费就必须提供服务
● 应尽快编制出台行业协会商会法，健全相关配套法律法规，并专门就行业协会商会自身制度建设等内部治理问题进行规范，强化法治约束
一场让行业协会商会褪去“官色”的改革，在经历了长达三年共三批试点的审慎实践之后，终在全国范围内全面吹响号角。
经党中央、国务院批准，国家发展改革委、民政部、中央组织部、中央编办等十部门近日联合印发了《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》明确，要按照“应脱尽脱”的原则全面推开脱钩改革，凡是符合条件并纳入改革范围的行业协会商会，都要落实“五分离、五规范”的要求。
教育部长江学者特聘教授、南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪在接受《法制日报》记者采访时说，在行业协会商会与行政机关脱钩上，这次下了很大的决心，在包括编制、经费、职能等各个方面都进行脱钩，这是一件非常好的事情。“这是我国深化社会主义市场经济体制改革的重要内容，因为经济体制改革的目标是要让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。在这个总的目标下，行业协会商会与政府的关系处理，正是其中非常重要的一环。”
行业协会成二政府
脱钩符合国际规范
党的十八大以来，党中央、国务院对行业协会商会的改革作出了具体部署，要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。
2015年7月，中办、国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称《方案》)正式对外公布。《方案》提出，全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责，2015年下半年开始第一批试点，2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试点，通过试点完善相应的体制机制后全面推开。
这是一场呼吁已久的改革。
作为市场经济的产物，行业协会商会从改革开放初期的不足1000个，逐步发展成为7万多个，基本形成了覆盖国民经济各个门类、各个层次的行业协会商会体系。
民政部提出，我国行业协会商会在经济发展中起着衔接宏观和微观的作用，在政府宏观经济管理和企业微观经济运行中间“上挂下联”，犹如“传送带”和“分流器”。行业协会商会能做企业想要做，但靠单个企业做不到的事；能做市场需要做，却又无人牵头去做的事；能做政府想要做，却无精力去做的事。
不过，在发挥重要作用的同时，行业协会商会也存在许多亟待解决的问题。正如《方案》所说的那样，一些行业协会商会还存在政会不分、管办一体、治理结构不健全、监督管理不到位、创新发展不足、作用发挥不够等问题。
其中最为人诟病的便是其行政化色彩较浓。由于行业协会商会大多是随着政府机构改革和专业部门撤销设立的，因此先天带有行政色彩较浓的特征，在经济生活中常常被批评为“二政府”“红顶中介”。
刘志彪认为，长期以来，政府与行业协会商会、企业之间的关系没有理顺，这使得行业协会经常表现为行使政府职能的官办机构，其结果是“整个市场经济体制少了一个有效的中间环节”，要么是行业协会商会直接代表了政府；要么是政府不得不直接出面解决问题，很多时候“政府被逼到墙角去了，没有伸缩与回旋的余地”，这是一个很大的问题。
行业协会商会和政府不分还会导致一个后果，就是政府规模越来越大，政府职能不清晰，由此也影响了适应市场经济的政府体制改革，导致减税降费等政策措施落地也成为很大的问题。
在刘志彪看来，脱钩可以使政府角色在市场经济情况下更加灵活，让行业协会商会站到前面去处理很多事情，符合国际上的规范和标准；行业协会商会可以代表企业利益与政府对话与协调，并行使社会功能，代表社会利益；有利于政府的简政放权，降税减费，减轻企业负担；有利于我国进一步对外改革开放，使我国企业与国外企业打交道更顺畅。
彻底切断利益链条
剥离政会身份依附
“要彻底实现行业协会商会与行政机关脱钩，必须从根本上切断行业协会商会与行政机关之间的利益链条，剥离行业协会商会与行政机关之间的身份依附。”国家发展改革委经济体制与管理研究所副研究员孙凤仪说。
《方案》中的脱钩任务和措施正是沿着这一主线展开的。通过机构、职能、资产、人员和党建等管理事项五个方面的分离，实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，即“五脱钩五规范”。
《方案》力推的这场改革于2015年11月正式拉开帷幕。全国性行业协会商会先后于2015年11月、2016年6月、2017年1月开展了三批脱钩试点。国家发展改革委新闻发言人孟玮于6月17日宣布，共有422家全国性协会和5318家省级协会实现与行政机关脱钩，均超过应脱钩协会总数的50%，为全面推开脱钩改革奠定了扎实基础。
近日印发的《实施意见》则启动了在全国全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革。《实施意见》针对试点中暴露出来的问题，进一步明确了脱钩改革的具体要求和操作办法。《实施意见》要求，要按照“应脱尽脱”的原则全面推开脱钩改革，凡是符合条件并纳入改革范围的行业协会商会，都要落实“五分离、五规范”的要求。
一是实现机构分离，规范综合监管关系。取消行政机关与协会的主办、主管、联系和挂靠关系，协会依法直接登记，行政机关依法监管并提供服务。二是实现职能分离，规范行政委托和职责分工关系。剥离协会现有行政职能，同时鼓励行政机关向协会购买服务。三是实现资产财务分离，规范财产关系。协会实行独立财务管理，取消财政直接拨款。按规定腾退行政办公用房，实现办公场所独立。四是实现人员管理分离，规范用人关系。行政机关不再推荐、安排在职或退(离)休公务员到协会兼职、任职，协会依章程自主选人用人。五是实现党建外事等事项分离，规范管理关系。全国性协会党建工作分别由中央和国家机关工委、国资委党委领导，外事工作、人力资源服务等事项由协会住所地政府进行属地化管理。
《实施意见》下附《全国性行业协会商会脱钩改革名单》显示，在795家全国性行业协会商会中，目前已脱钩422家，拟脱钩373家，待脱钩的占比超四成，包括“中国石油企业协会”“中国水泥协会”以及中国煤炭教育协会等。
身份资金或成阻力
转变职能迫在眉睫
如何顺利实现全国范围内的行业协会商会与行政机关的脱钩，将《实施意见》真正落到实处?
刘志彪认为，脱钩过程中的难点主要体现在两个方面:一是行业协会商会相关人员的身份问题，脱钩后相关人员不再具有政府身份，待遇及其他福利保障可能会受到一些影响；二是来自于资金方面的困难，政府不再向行业协会商会输送运营资金，行业协会商会就要转而向企业收费，而收费就必须提供服务，这就决定了行业协会商会就必须切实转变工作作风，转变服务态度，转变职能，转变观念。
“行业协会商会一方面应服务好党和国家，更好地传达党和国家的重要方针政策，另一方面要更好地服务企业，包括代表中国企业在国际上进行交流、交易、交涉等，维护好中国企业的权益。如果做不好这些工作，那就可能落得个‘两个都不是’，既不是政府又不是企业的‘两头不着边’的结果。”刘志彪说，而只要做好上述工作，就会有广阔舞台，“便无需发愁经费问题，也不会在乎政府身份了”。
刘志彪特别提醒，过去政府和行业协会商会脱钩，常常会把一些能力不强的人调整到行业协会商会，这其实是对行业协会商会工作的歧视，“在我看来，有协调能力、有本事的人才应该到行业协会商会工作，但如何保障这些人的权益又是一个大难题”。
北京师范大学中国社会管理研究院社会学院教授、博士生导师傅昌波建议，借鉴国内外实践经验，加快制定出台行业协会商会法，彻底摘掉行业协会商会“二政府”的帽子。推动建立行业协会商会的内部治理规则和自律行为准则，理顺行业协会商会与会员及政府之间的法律关系。通过健全规章制度，实现依法设立、民主管理、行为规范、自律发展，将行业协会商会改革与发展纳入法治化轨道，确保行业协会商会整个生命周期都有法可依、有规可循。
南京师范大学全国民政政策理论研究基地副主任倪咸林认为，应尽快编制出台行业协会商会法，健全相关配套法律法规，并专门就行业协会商会自身制度建设等内部治理问题进行规范，强化法治约束。完善章程的内容和形式，研究编制《行业协会商会法人治理基本制度指南》，细化章程在民主选举、民主管理、民主监督等内部治理关键环节上的规则约束体系，提高章程的权威性和执行力，奠定法人治理的制度基础。针对脱钩后行业协会商会章程中的制度空白，抓紧制定配套政策，完善制度体系。