七部门：2025年前建立健全跨部门养老机构预收费监管工作机制

民政部等七部门日前发布《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》，其中提到，2025年前，建立健全跨部门养老机构预收费监管工作机制，协同监管进一步优化，预收费资金监测预警、风险隐患排查和违法违规行为的处置能力有效提升，养老服务市场更加公平有序，非法集资风险隐患有效减少，老年人对养老服务消费的满意度稳步提高。

民政部 国家发展改革委 公安部 财政部?中国人民银行 市场监管总局 金融监管总局关于加强养老机构预收费监管的指导意见

各省、自治区、直辖市民政厅（局）、发展改革委、公安厅（局）、财政厅（局）、市场监管局、金融监管局，各计划单列市民政局、发展改革委、公安局、财政局、市场监管局、金融监管局，新疆生产建设兵团民政局、发展改革委、公安局、财政局、市场监管局、金融监管局；中国人民银行上海总部，各省级分行、计划单列市分行：

近年来，一些养老机构采取预收费方式运营，一定程度缓解了设施建设资金不足等问题，纾解了运营压力。但是，也有少数养老机构出现了资金管理使用不规范，资金链断裂后“退费难”、“爆雷”、“跑路”等问题，甚至有的不法分子实施非法集资、诈骗等犯罪行为，严重损害老年人合法权益，扰乱养老服务市场秩序。为贯彻落实习近平总书记关于更好统筹发展和安全、维护老年人合法权益的重要指示精神，依据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《防范和处置非法集资条例》、《养老机构管理办法》和《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度 促进养老服务高质量发展的意见》（国办发〔2020〕48号）等法律法规和国家有关规定，现就加强养老机构预收费监管提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入落实中央金融工作会议部署，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务加快构建新发展格局，坚持以人民为中心，更好统筹发展和安全，加强养老机构预收费收取、管理、使用、退费的监管，规范引导养老机构健康发展，防范化解非法集资等非法金融活动风险，保障老年人合法权益，维护公平竞争的养老服务市场秩序，促进新时代养老服务高质量发展。

（二）基本原则。

——坚持实事求是、因地制宜。根据养老机构发展实际，借鉴有益经验，明确管理要求。鼓励借助互联网、区块链等信息技术手段，通过银行存管、保险等方式，提高资金安全保障水平。

——坚持安全发展、守牢底线。全面统筹发展和安全，既包容审慎监管新兴业态，又引导养老机构规范经营，依法打击违法犯罪行为，坚决维护老年人合法权益。

——坚持务实高效、协同联动。梳理分析预收费收取、管理、使用、退费等环节风险点，采取务实管用的防范措施，切实把该管的管好、管到位。加强跨部门业务协同，强化预收费监管的统筹性和协调性，增强监管合力，提高综合监管效能。

（三）主要目标。

2025年前，建立健全跨部门养老机构预收费监管工作机制，协同监管进一步优化，预收费资金监测预警、风险隐患排查和违法违规行为的处置能力有效提升，养老服务市场更加公平有序，非法集资风险隐患有效减少，老年人对养老服务消费的满意度稳步提高。

二、规范养老机构预收费行为

（四）预收费的界定。养老机构预收费是指养老机构提前向老年人或者其代理人收取一定额度费用，并承诺在一定时间内，按照服务协议约定提供相应养老服务的行为。养老机构预收的费用主要包括养老服务费、押金和会员费。养老服务费是指床位费、照料护理费、餐费等费用；押金是指为老年人就医等应急需要、偿还拖欠费用、赔偿财物损失等作担保的费用；会员费是指养老机构以“会员卡”、“贵宾卡”等形式收取的，用于老年人获得服务资格、使用设施设备、享受服务优惠等的费用。

（五）收取要求。养老机构收费属于政府非税收入的，应当执行政府非税收入有关制度规定。鼓励养老机构采用当月收取费用的方式，向老年人提供服务。采用预收费方式的，养老机构应当在服务场所、门户网站等显著位置公示预收费项目、标准等信息，并向负责监管的民政部门报送。营利性养老机构应当向服务场所所在地的县级民政部门报送，非营利性养老机构应当向登记管理机关同级的民政部门报送。省级民政部门可以根据本地情况，会同相关部门确定当地养老服务费最长预收周期和押金最高预收额度，但养老服务费预收的周期最长不得超过12个月，对单个老年人收取的押金最多不得超过该老年人月床位费的12倍。对养老机构为弥补设施建设资金不足，收取会员费的，省级民政部门可以按照包容审慎监管原则，明确会员费最高额度等限制性要求。尚未建成或者已建成但尚不具备收住老年人条件的养老机构，不得收取会员费。公办养老机构、公建民营、政府与社会力量合作建设的养老机构，不得收取会员费。养老机构或者其法定代表人（主要负责人）、实际控制人为失信被执行人，或者因非法集资、诈骗受过行政处罚或者刑事处罚，被纳入养老服务、企业、社会组织严重失信主体名单，尚未移出的，不得收取会员费。养老机构不得超过床位供给能力承诺服务，确保交费的老年人总数不得超出其备案床位总数，预收费用总额不得超出其固定资产净额（已经设定担保物权的资产价值不计入固定资产净额）。

（六）协议管理。养老机构应当充分保障老年人及其代理人知情权，真实、准确说明预收费收取、使用等相关信息，告知可能存在的风险，并在服务协议中明确预收费的项目、标准、管理方式、退费条件及方式、违约责任等。养老机构不得利用格式条款设定不合理的退费限制、排除或者限制老年人权利、加重老年人责任、减轻或者免除养老机构责任。不得作虚假或者引人误解的宣传，不得以承诺还本付息、给予其他投资回报等方式，诱导老年人或者其代理人交纳预收费。老年人及其代理人要提高风险防范意识，理智消费，谨慎交纳预收费，不为高额回报所诱惑，不参与非法集资，谨防财产损失。养老机构预收费应当按照国家规定开具发票，不得填开与实际交易不符的内容，不得以收款收据等“白条”替代收款凭证。老年人或者其代理人交费后要索要并妥善保管好发票或者其他消费凭证，发生消费纠纷时可以依法依规主张权利。

（七）使用用途。养老机构预收费用主要用于抵扣老年人入住机构期间需要支付的费用、弥补本机构设施建设资金不足，或者发展本机构养老服务业务。押金除办理退费、支付突发情况下老年人就医费用、抵扣老年人拖欠的养老服务费或者应当支付给养老机构的违约金、赔偿金等情形外，不得支出。会员费不得用于非自用不动产、有价证券、金融衍生品等高风险投资，不得直接或者间接投资以买卖有价证券为主要业务的公司，以及用于其他借贷用途；不得投资、捐赠给其法定代表人（主要负责人）或者实际控制人名下的其他企业；实行连锁化、集团化运营的养老机构，不得投资、捐赠给关联企业。

（八）退费要求。对符合服务协议约定退费条件的预收费用，养老机构应当按照约定及时退费，不得拒绝、拖延。老年人尚未入住机构接受服务，提出解除服务协议的，养老机构应当及时退还预收费用。老年人已经入住机构接受服务，提出解除协议的，扣除已经消费的金额，养老机构原则上按原渠道一次性退还剩余费用，协议条款另有约定的除外。养老机构因停业、歇业等原因暂停、终止服务的，应当提前30日在其服务场所、门户网站等醒目位置发布经营状况变化提醒，及时退还剩余费用，妥善解决后续服务问题，依法承担经营主体责任。养老机构与老年人或者其代理人因退费引发争议的，双方可以通过协商、调解、投诉、仲裁、诉讼等方式解决。

三、强化多元监督管理

（九）实行银行存管和风险保证金方式管理。押金、会员费，应当采取商业银行第三方存管和风险保证金等方式管理，确保资金安全。民政部门要会同当地金融监管部门制定存管的具体要求、办理程序、养老机构和存管银行的权利义务等存管规则，综合资信状况、服务水平、风控能力、人力资源等因素确定所有承接业务的商业银行名单，并向社会公布。养老机构在公布的名单范围内，自主选择存管银行，与负责监管的民政部门、存管银行签订三方存管协议，开设专用存款账户，如有账户变更和撤销等情况应当及时向负责监管的民政部门报送。养老机构按照预算单位管理的，其账户开立、使用还应当遵守本级财政部门有关规定。存管银行应当根据存管协议履行资金存管义务，对养老服务不提供担保，养老机构不得利用存管银行做营销宣传。养老机构预先收取的养老服务费应当全部及时存入其基本存款账户，押金、会员费应当全部及时存入存管的专用存款账户。不得使用本机构基本存款账户、存管的专用存款账户以外的账户或者非本机构账户、其他个人账户收费转账。老年人或者其代理人采用现金方式支付的，养老机构应当及时存入机构相应账户。养老机构专用存款账户要留存一定金额的资金作为风险保证金，具体比例由省级民政部门确定，但留存比例不得低于该账户近三年会员费总额10%（收取不满三年的，按累计收取会员费的总额计算），且不得低于该账户当前余额20%。专用存款账户余额接近风险保证金最低比例时，存管银行应当向养老机构进行预警。专用存款账户出现资金异常流动、账户余额达到风险保证金最低比例时，除办理退费外，存管银行不得为养老机构办理支出，同时应当向负责监管的民政部门作出风险提示，并将有关情况及时报告所在地金融监管部门、处置非法集资牵头部门。省级民政部门要会同省级金融监管部门细化判定资金异常流动的情形。存管银行要建立养老机构账户管理系统，归集养老机构资金收取、使用等信息，并与民政部门信息系统实现对接。民政部门要依托信息系统加强对养老机构预收费的事中事后监管，发现养老机构涉嫌非法集资行为的，要将有关情况通报存管银行。存管银行根据法律规定和存管协议约定，对专用存款账户采取相应的限制措施。

（十）加强日常监管和风险监测。民政部门应当通过门户网站等渠道，依法依规向社会公开养老机构预收费信息报送的情况。民政部门要将预收费纳入“双随机、一公开”监管的重点检查事项，委托社会中介机构每年对一定比例的养老机构预收费收取和管理、使用等情况进行抽查审计，对日常检查和个案检查中发现的突出或者普遍性问题，可以联合相关部门开展专项检查。民政、市场监管等部门要将养老机构预收费监管过程中产生的行政处罚、抽查检查结果等信息及时归集至相关信用信息平台并依法公示。各地要依托全国养老服务信息系统、非法集资监测预警平台等，探索建立关键风险指标监测模型，定期发布风险预警提示。鼓励各地积极引入保险机制，为老年人交纳预收费提供风险保障。

（十一）分类处置问题隐患。民政、市场监管等部门在日常监管中发现养老机构存在预收费行为不规范等问题的，要对其法定代表人（主要负责人）进行警示约谈，督促其整改到位、依法合规经营。存在违规收取和使用预收费等问题的，民政部门要责令限期整改，逾期不改正，存在可能危及老年人财产安全风险的，责令停业整顿；发现可能存在非法集资风险的，及时函告处置非法集资牵头部门，单独或者会同处置非法集资牵头部门进行警示约谈、责令整改；发现涉嫌非法集资行为，第一时间向属地人民政府报告，并将问题线索函告处置非法集资牵头部门，依法配合做好调查认定、后续处置等工作；发现涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。对以预收费名义从事非法集资的养老机构，民政部门要依法依规加强信用惩戒，配合有关部门做好处突维稳工作。

四、保障组织实施

（十二）抓好贯彻落实。省级民政部门要结合本地实际，牵头制定实施细则或者出台相应管理办法，细化管理要求和具体措施；完善推行养老服务协议示范文本，引导规范签约、履约行为。各地要健全工作机制，明确责任分工，落实属地监管责任，确保监管措施落地见效；要畅通投诉举报渠道，对养老机构违规收取和使用预收费、无理由不退费或者拖延退费、资金异常流动等问题线索要加强互联互通和定期研判，发现苗头性风险，及时稳妥处置。民政部要会同有关部门跟踪了解、督促检查本意见落实情况，确保各项措施落地见效。

（十三）加强部门协同。民政部门要依法规范、监督养老机构预收费行为，牵头做好风险排查和监测预警。发展改革、财政部门要会同民政部门健全完善公办、民办普惠等类型养老机构收费政策，规范收费项目及收费标准制定要求等。处置非法集资牵头部门与所在地国务院金融管理部门分支机构、派出机构要建立非法集资可疑资金监测机制，按照职责分工督促、指导商业银行、非银行支付机构加强对资金异常流动情况及其他涉嫌非法集资可疑资金的监测。人民银行分支机构要协调商业银行为养老机构开立专用存款账户提供便利。市场监管部门要加强对养老机构收费行为的抽查检查力度，依法查处养老机构不执行政府定价、政府指导价和不按规定明码标价等价格违法行为。公安机关要加强与民政、人民银行、市场监管、金融监管等部门的协同配合，依法打击养老机构以预收费为名实施的非法集资、诈骗等犯罪行为。

（十四）做好政策衔接。养老机构预收费应当全额纳入监管范围，包括本意见发布前已收取但未完成服务的预收费资金。省级民政部门要设置合理过渡期，本意见发布前已收取押金、会员费的养老机构，应当在过渡期内督促其完成开立专用存款账户、信息报送等手续。已经出台预收费管理办法的地区，要做好政策衔接适用。养老机构预收费属于所在地单用途预付卡管理相关规定调整范围的，还应当遵守其相关规定。

本意见自2024年10月1日起施行，有效期5年。

民 政 部??国家发展改革委??公 安 部

财 政 部??中国人民银行??市场监管总局

金融监管总局

2024年4月23日

政策解读：规范养老机构预收费?促进行业健康有序发展

预收费模式是一种常见的商业模式，广泛应用于服务业。随着我国养老服务快速发展，一些养老机构出于迅速回笼资金、增加客户黏性、降低运营风险等考虑，也采取了预收费模式运营，主要有预收养老服务费、押金和“会员卡”“会员费”等形式。预收费在一定程度上，让老年人及家属享受了优惠的价格，节省了逐月交费的时间成本。但也要看到，一些养老机构预收大额费用后，出现了不按合同履行义务、资金管理使用不规范、资金链断裂破产倒闭等情况，导致风险积聚。甚至有一些不法分子，打着“养老服务”的名义，以“高利息、高回报”为诱饵，实施非法集资，骗老年人的“养老钱”。近年来，代表委员、社会公众、专家学者强烈呼吁尽快从国家层面出台监管政策，规范养老机构预收费行为，从源头加强治理。民政部会同国家发展改革委、公安部、财政部、中国人民银行、市场监管总局、金融监管总局积极回应人民群众的新要求新期待，从预收费“小切口”解决群众身边的养老服务“大问题”，通过深入基层调研、反复研究论证、广泛听取意见，深挖根源找准问题，在总结地方试点经验、借鉴其它行业做法的基础上，提出了一系列管理措施，形成了全链条管理要求。7部门联合出台的《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），在推动养老服务高质量发展道路上，迈出了重要新步伐。

一、《指导意见》出台的重要意义

一是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视发展与安全问题。习近平总书记在2023年中央经济工作会议上强调：“必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰”。习近平总书记的重要指示精神为统筹做好养老服务促进发展与监管工作提供了根本遵循。2019年印发的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，对销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，要采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。2020年印发的《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度 促进养老服务高质量发展的意见》再次强调要加强对养老服务机构预收服务费用的规范管理。2023年10月召开的中央金融工作会议强调管行业必须管风险，严密防范一般商事行为异化为非法金融活动。《指导意见》深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，通过加强预收资金收取、管理、使用、退还的全链条监管，将养老机构的收费行为纳入法治化、规范化轨道，堵塞不法分子假借预收费非法集资的渠道，为促进养老服务高质量发展提供有力法治保障。

二是维护老年人合法权益，提高资金安全水平的迫切需要。习近平总书记多次强调，要维护好老年人合法权益。只有老年人资金安全有保障，才能在养老机构里住得安心静心舒心。《指导意见》着眼于规范收费、合理使用、安全管理、风险防范，通过明确收取要求、规范使用用途、加强退费管理、强化事中事后监管措施等，扎紧预收费的“法治篱笆”，将风险隐患降到最低。针对一些养老机构“一床多卖”、超长期限预收费、资金挪作他用、无故拖延退费、变相诱导消费等问题，提出严禁养老机构超过床位供给能力承诺服务、限定预收费期限和额度、限制资金使用用途，规范服务协议内容和退费、严禁诱导交费等一系列要求，坚决整治收费乱象；针对风险隐患较大的押金、会员费，在日常监管的基础上，采取银行存管和风险保证金方式管理，发挥金融机构前哨作用，进一步提高资金安全水平。《指导意见》提出的一系列管理措施，提高了消费安全系数，让老年人及家属消费得更放心安心。

三是规范行业发展，稳定市场预期和行业发展信心的客观要求。坚持稳中求进、以进促稳是做好当前经济工作的重要要求。《指导意见》把握“稳”和“进”的关系，以“稳”养老服务市场秩序为前提，来推动预收费风险化解的“进”；以强化跨部门协同、全链条监管的“进”，来促进养老服务市场秩序的“稳”。第一方面，肯定了养老机构为解决建设资金不足，纾解运营压力，采取预收费模式运营，是市场主体多样化发展的结果；第二方面，填补全国层面监管制度空白，对养老机构预收费行为划红线、立标尺，以公开公正透明的监管规则和标准，让监管有规可依、让机构诚信合规运营有章可循；第三方面，构建协同监管体系，明确部门职责分工和协同配合，强化工作衔接配合，增强跨部门日常监管、风险监测、分类处置的统筹性和协调性，形成有效监管合力。《指导意见》的出台，既净化了养老服务市场生态，规范引导行业向健康有序的方向发展，也注重与宏观政策保持一致性，不搞一刀切、急刹车，通过营造稳定透明公开、可预期的政策环境，进一步稳固行业投资和发展的信心。

二、《指导意见》的主要内容

《指导意见》共4部分14项要求，主要从四方面作出规定：

（一）明确降风险促发展的总体要求。围绕2025年前建立健全跨部门养老机构预收费监管工作机制的目标，提出了加强养老机构预收费收取、管理、使用、退费的全链条监管理念，明确了实事求是、因地制宜，安全发展、守牢底线，务实高效、协同联动的基本原则。

（二）全链条规范养老机构收费行为。明确预收费的内涵，将养老机构在提供服务前向老年人及其代理人收取的养老服务费、押金和会员费全口径纳入监管。一是规定收取要求，限定养老服务费的最长预收周期和押金的最高预收额度，防控资金风险；授权省级民政部门对营利性养老机构收取会员费的最高收取额度等作出限制性要求。严禁养老机构超过床位供给能力承诺服务，防止“一床多卖”；要求预收费总额不得超过其固定资产净额，防止“资不抵债”。二是限定使用用途，明确限制性规定，确保专款专用。三是明确协议管理和退费要求，聚焦容易引发纠纷的问题，对签订协议、告知风险、开具发票、退还费用、解决争议等环节进行规范，最大程度保障老年人的合法权益。

（三）多措并举强化监督管理。根据风险隐患程度，实行分类监管，对为满足日常运营需要收取的养老服务费，以“双随机”和专项检查、抽查审计、风险监测等日常监管为主；对为特定用途收取的押金，以及资金额度高、风险较大的会员费，在日常监管方式的基础上，采取商业银行存管，确保专款专用，要求留存一定金额的风险保证金，确保发生纠纷时有一定清偿能力。

（四）保障组织实施。明确各部门职责分工与协同配合。要求各地制定配套政策，细化管理要求和具体措施，抓好贯彻落实。要求各地设置合理过渡期，并督促指导已经收取预收费的养老机构按照规定完成相应手续。要求前期已经出台预收费管理办法的地区，做好政策衔接适用。

三、《指导意见》的贯彻落实

一分部署，九分落实。政策的生命力在于贯彻落实，一个好的政策制定出台后，高质高效落地是关键。下一步，民政部门将从四个方面推动《指导意见》落实落细。

一是对标任务细化措施。从实际出发、因地制宜，突出地方特色和发展要求，牵头制定实施细则或者相应管理办法，细化管理要求和具体措施；根据本地区经济发展水平和养老机构发展现状，会同相关部门在研究论证的基础上，确定当地养老服务费的最长预收周期、押金的最高预收额度、会员费的最高额度和风险保证金的留存比例等限制性要求。会同地方金融监管部门制定存管制度，明确存管规则，细化判定资金异常流动的情形，确定本地区承接业务的银行名单等。

二是健全协同监管机制。会同相关部门健全养老机构预收费监管的工作机制，明确责任分工，压实监管责任，建立健全定期通报问题线索、定期研判重大风险隐患、行刑衔接案件移交、协同配合存量攻坚等工作机制；与银行系统建立沟通合作机制，完善养老机构预收费风险监测、预警提示、异常报告等工作流程，指导存管银行根据监管规则，建立养老机构账户管理系统，归集养老机构资金收取、使用等信息，明确存管银行接入标准，与民政部门信息系统实现对接，形成行业主管部门与金融机构双向发力的管理模式。

三是帮助机构平稳过渡。结合本地区实际设置合理过渡期，在过渡期内指导帮助养老机构完成开立专用存款账户、转入资金、信息报送等手续，做好政策实施的衔接与准备。多渠道、多平台开展政策宣传和解读，提高广大群众和养老机构的政策知晓率。

四是探索创新监管方式。利用信息化、大数据等手段，加强对养老机构预收费的事中事后监管，探索监测模型，提高监测预警的精准度。探索开展养老机构信用等级动态评估，并根据信用等级不同，实施差异化监管要求；完善并推行养老服务协议示范文本，探索养老服务合同网签，规范签约履约行为；积极对接保险机构，引导其开发“履约保证保险”等商业保险等方式，进一步降低消费风险。